Dossier:« Chinafrique » : La percée silencieuse

EDITO :

« Chinafrique » : Alternative salutaire ou relation piégée ?

L’irrésistible percée chinoise en Afrique suscite de vives controverses au sein de la communauté internationale. Levier à une future émancipation politique et économique du continent ou frein à son développement, voire facteur d’instabilité?

Une approche prenant en compte la diversité des points de vue et les multiples dimensions de la relation sino-africaine permet de mieux en mesurer l’importance, les enjeux et les implications.
Bousculant les agendas internationaux du développement et redéfinissant les grands équilibres géopolitiques et économiques, la Chine n’a cessé depuis une quinzaine d’années d’élargir son champ d’action et de consolider sa présence en Afrique, traditionnel pré carré des puissances occidentales.
Approbation en 2004 par Pékin d’une ligne de crédit de 2 milliards de dollars au gouvernement angolais au grand dam des institutions financières internationales; contrat exceptionnel annoncé en 2007 avec la République démocratique du Congo; croissance des investissements dans les secteurs du cuivre en Zambie, du charbon au Zimbabwe, du pétrole au Soudan et au Gabon; acquisitions à grande échelle de terres au Cameroun, en Ouganda et en Éthiopie; rachat en 2007 de 15% des parts de la plus grande banque sud africaine (Standard); construction prévue ou en cours de nouveaux barrages (Zambie, Ghana, etc.); lancement de multiples projets d’infrastructure sur l’ensemble du continent (universités, voies ferrées, ports, routes, etc.); ballet incessant des diplomates chinois sur le sol africain… pas un jour ne se passe sans que les grands médias internationaux, tantôt outrés tantôt interloqués, ne se fassent l’écho du mouvement chinois en Afrique, tout en s’interrogeant sur ses implications et sur les motivations réelles qui le sous-tendent.
Motif d’inquiétude pour les uns, opportunité à saisir pour les autres, l’émergence de cette «Chinafrique» n’a pas manqué non plus d’interpeller les acteurs institutionnels et les spécialistes du développement, sur fond de vives polémiques, d’oppositions et de positionnements tranchés – et souvent stériles – sur la nature et les implications, les mérites et les limites, les défis et les risques posés par ce rapprochement «inédit», symbolisé par le désormais très médiatisé et commenté Forum on China Africa Cooperation (Focac)

La peur constitue depuis quelques années le paradigme dominant à travers lequel la montée en puissance de la Chine dans le monde est analysée dans divers domaines. Cette notion de peur apparaît comme une catégorie dotée d’une capacité d’ubiquité explicative. Elle postule une sorte de méfiance universelle à l’égard de la Chine. De cet impérialisme cognitif universalisant naît un
doute méthodique sur l’usage de ce concept dont le contenu semble relatif. L’Afrique qui devait s’organiser pour s’arrimer à la locomotive chinoise au gré de ses intérêts, se laisse parfois communiquer des peurs qui ne sont pas les siennes. Portés par ceux qui, depuis plus d’un siècle, n’ont pas pu offrir à l’Afrique les moyens de son décollage économique, certains clichés tendant à présenter la Chine comme le grand Satan dragon venu juste ponctionner le pétrole africain et piller les autres matières premières sont distillés à travers les grands médias. La question que l’on est en droit de se demander est de savoir si les économies africaines et ceux ou celles qui les pilotent doivent avoir peur de la forte croissance chinoise et de la place qu’occupe ce pays dans la recomposition géopolitique du continent. Autrement dit, la Chine est-elle une menace ou une chance pour les économies africaines ?

Entre ces deux lectures radicalement opposées, mais à l’évidence situées, quel regard porter sur l’engagement chinois en Afrique? Au-delà de la diabolisation a priori et de l’enthousiasme béat, quels sont les enjeux réels et les implications concrètes de la présence croissante en Afrique de la Chine? Celle-ci représente-t-elle une menace ou une opportunité? Un frein ou un instrument de développement? Par-delà un débat international structuré par d’évidents tropismes (pro-occidentaux d’un côté, tiers-mondistes de l’autre), quels sont surtout les défis que pose cette percée chinoise sur le terrain aux populations africaines, et quel(s) regard(s) portent-elles sur cet engagement? Avant d’oser un début de réponse à ces questions, il importe de placer la relation africaine dans un cadre d’analyse historique plus large, ceci afin de mieux saisir la nature, les ressorts, les enjeux et la portée de l’engagement chinois en Afrique.

Chérif Abdedaïm

Une présence controversée

À en croire certains éditorialistes occidentaux, la Chine serait littéralement en train de dévorer et d’inféoder l’Afrique. Galvanisée par sa formidable croissance économique et mue par sa quête éperdue de matières premières, la recherche de nouveaux débouchés et son désir d’accroître sa sphère d’influence, la Chine ferait primer la seule poursuite de ses intérêts sur toute autre considération.
Derrière le voile rhétorique d’une nouvelle «solidarité Sud-Sud», elle poursuivrait une stratégie mûrie et planifiée de longue date, visant à imposer à l’Afrique un nouveau rapport de type colonial. Son souci affecté pour l’Afrique masquerait ni plus ni moins un tout autre agenda.
À cette suspicion sur les intentions réelles de la Chine, qui réactive à bien des égards le mythe du «péril jaune», sont venues se greffer les inquiétudes des institutions financières internationales et des bailleurs de fonds de l’OCDE. Tout en reconnaissant le rôle de la Chine dans la réinsertion du continent africain dans l’économie
internationale et, dans une moindre mesure, l’efficacité de son aide, les donateurs «traditionnels» craignent par-dessus tout que la stratégie africaine de la Chine ne mine durablement les progrès réalisés par la communauté internationale en faveur des droits de l’homme, de la démocratie, de la bonne gouvernance, sinon les «efforts» consentis en matière de réduction la dette.
Et de pointer du doigt l’opacité des contrats signés entre Pékin et les capitales africaines, les prêts accordés à des gouvernements ne satisfaisant pas aux critères de solvabilité et de bonne gouvernance, le non-respect par les entreprises chinoises opérant en Afrique des standards internationaux sur le plan social et environnemental
et surtout, le soutien politique, financier et militaire apporté à des régimes mis au ban de la communauté internationale, à l’instar du Soudan d’Omar El-Béchir et du Zimbabwe de Mugabe. Bref, l’offensive chinoise sur le continent s’apparenterait bien moins à un vecteur de développement qu’à un frein à la démocratisation et à un facteur d’instabilité au plan régional.
Des accusations rejetées en bloc par les officiels chinois qui ne manquent pas de rappeler la responsabilité historique des pays du Nord dans la dégradation des conditions d’existence en Afrique et leur incapacité jusqu’ici à relever les défis du développement. Et inversement de mettre en avant les vertus d’une coopération sino-africaine fondée sur une longue histoire d’amitié et de respect mutuel; le rôle de la Chine dans la relance de la croissance en Afrique; l’efficacité, la rapidité et le caractère non coercitif de son aide ou encore l’opportunité que représentent les importations chinoises à bas prix pour les consommateurs africains.
Quant aux craintes des Occidentaux, les Chinois les attribuent au mieux à des préjugés infondés, au pire, à une frustration née du souci de perdre une zone d’influence historique..
Un constat et une analyse que partagent publiquement de nombreux dirigeants et intellectuels africains, d’une part séduits par le «succès» du modèle de développement chinois et d’autre part, subjugués par l’opportunité offerte par la Chine de rompre les liens de dépendance qui attachent encore l’Afrique aux anciennes puissances occidentales.

Chérif Abdedaïm

Ressorts et essor d’un engagement

«La Chine s’est installée en Afrique et compte bien y rester… Du Caire à Cape Town, des îles de l’Océan indien au golfe de Guinée, traversant les savanes et les montagnes, un vent nouveau venu d’Orient souffle sur l’Afrique.» La citation aurait pu être extraite d’un article de presse commentant la récente ruée chinoise sur l’Afrique. Pourtant, elle est tirée de l’ouvrage East Wind over Africa: Red China’s African Offensive rédigé en 1965 par John Colley, lequel mettait déjà en garde contre l’expansion tentaculaire de la Chine communiste en Afrique! (cité par Large, 2008). C’est dire combien l’intérêt de la Chine pour l’Afrique n’est guère une nouveauté, pas plus que les réactions suscitées en Occident par une telle présence, mélange d’inquiétudes, de fantasmes et d’enthousiasmes. «Pour qui suit les relations entre la Chine et l’Afrique sur la longue durée,
explique Jean-Raphaël Chaponnière, la fascination suscitée chez les analystes occidentaux par l’avancée chinoise fait figure de déjà-vu»
Certes, la nature du rapport entre la Chine et l’Afrique a profondément changé depuis cette première percée chinoise sur le continent noir, avant que la Chine ne se replie ensuite sur elle-même pour se concentrer sur son propre développement. Replacer cette relation à la fois mouvante et complexe dans son historicité devrait
nous permettre de mieux apprécier les fondements et les ressorts qui la sous-tendent.
De l’appui aux mouvements indépendantistes et aux gouvernements non alignés au financement de grands travaux d’infrastructures et de projets dans des secteurs aussi divers que la pêche, le textile et l’agriculture, en passant par la construction de dispensaires et l’envoi sur le continent des fameux «médecins aux pieds nus», entre la Chine et l’Afrique, très tôt, se sont tissés des rapports étroits. Lesquels ont trouvé leur première formalisation dix à quinze ans après l’avènement de la République populaire (1949), avec l’établissement de liens diplomatiques et la signature d’accords de coopération avec l’Égypte de Nasser, l’Algérie de Ben Bella, le
Ghana de Kwame Nkrumah ou encore la Guinée de Sékou Touré.

À l’évidence, les ressorts de cette première poussée chinoise en Afrique relevaient alors plus de considérations idéologiques que d’intérêts économiques bien compris. La logique de l’aide directe l’emportait sur la logique commerciale. L’idéologie précédait l’entreprise.
Outre le souci de Pékin d’élargir sa sphère d’influence politique et son désir de reconnaissance diplomatique, ce premier engagement chinois sur le continent était principalement mû par l’idée qu’existait, entre l’Afrique et la Chine, une même «communauté de destin et d’intérêt».
Après tout, comme l’Afrique, la Chine avait connu le joug colonial. Comme elle, son économie reposait alors sur une base essentiellement agricole. Pays pauvre, en proie à d’importantes difficultés internes, la Chine se faisait à l’époque un devoir d’aider financièrement l’Afrique au nom de cette communauté «afro-asiatique», de l’esprit de Bandung (Alternatives Sud, 2007) et de la solidarité Sud-Sud quitte à consentir à d’énormes sacrifices: «N’ayant pratiquement rien à offrir à l’Afrique, écrit Pradet en 1963, puisque ses difficultés sont connues de tous, ni grand-chose à acheter, manquant de moyens de paiement, la Chine populaire n’en fait pas moins un gros effort, (…) car elle offre des crédits qu’elle-même sollicite du camp socialiste» (cité par Chaponnière, 2008).
Dénonçant à la fois les pratiques du camp soviétique et celles du camp occidental, et soucieuse de contrer leur hégémonie sur le continent, la Chine proposera une troisième voie aux gouvernements africains. À savoir un modèle de coopération, de reconnaissance et de respect mutuel, lequel sera fondé sur huit grands principes, énoncés pour la première fois en 1964 à Accra par Zhou Enlai: égalité entre les partenaires, bénéfices mutuels, respect de la souveraineté, utilisation de dons ou de prêts sans intérêt et allégement des charges, renforcement du bénéficiaire, égalité de traitement entre exports chinois et locaux. Si leur signification a changé depuis cette première phase de la relation sino-africaine, ces principes constituent aujourd’hui encore le soubassement théorique qui oriente et régit pour l’essentiel l’aide chinoise à l’Afrique.

Chérif Abdedaïm

Une logique économique

Le retour spectaculaire de la Chine sur le continent à compter des années 1990, après une relative éclipse, est intimement lié à la rapide conversion et extraversion de l’économie chinoise et à la mutation de son tissu productif suite aux réformes entamées par Deng Xiaoping fin 1978. Cette nouvelle période se caractérisera par
des changements significatifs du point de vue du rapport entre la Chine et l’Afrique.
Comme l’indique l’intensification des échanges entre la Chine et l’Afrique, lesquels ont été multipliés par huit depuis les années 2000, et par 100 depuis le début des années 1980, pour atteindre aujourd’hui plus de 100 milliards de dollars (106,8 milliards de dollars déjà en 2008), la logique commerciale a pris le dessus sur
l’engagement idéologique. Et les mobiles économiques semblent aujourd’hui dominer les mobiles politiques. De même, comme le montre leur forte croissance, les investissements directs chinois, dont le stock était évalué à quelque 7,8 milliards de dollars en 2008, ont fini par primer sur l’aide au développement (Hellendorff, 2010).
Désormais, la quête de nouvelles ressources et de biens primaires et la recherche de nouveaux débouchés, indispensables à l’alimentation de la boulimique croissance chinoise, paraissent rendre caduque le vieux discours de solidarité Sud-Sud, même si les officiels chinois n’hésitent pas au besoin à le réactiver, suivant une ligne
rhétorique témoignant d’une remarquable constance (Chaponnière, 2008).
Parallèlement à cette évolution qui a vu l’entrepreneur privé et l’entreprise d’État chinois remplacer le médecin et le travailleur humanitaire en Afrique, et la République populaire nouer des relations diplomatiques et économiques avec la plupart des gouvernements de la région, la manière dont les élites africaines perçoivent la Chine a également beaucoup changé depuis ses premiers engagements sur le sol africain (Oboriah, 2007). Plus que par le passé, le modèle et la stratégie chinoise de développement, offrant l’image d’une transition socio-économique réussie, couplée à des progrès très (re)marqués dans la lutte contre la pauvreté, séduisent et inspirent
ces élites à la recherche d’une nouvelle voie de développement.
Inversement, le modèle occidental fait de plus en plus figure à leurs yeux de repoussoir, y compris au sein de larges secteurs de la population échaudés par plus de deux décennies de réformes politico-économiques néolibérales.

Face au caractère indigeste des vieilles recettes servies à l’Afrique par les bailleurs de fonds traditionnels et à leur incapacité à répondre aux défis du développement, de plus en plus de dirigeants se tournent vers la Chine, à l’instar du président éthiopien MelesZelawi qui, suite à la tournée africaine de Hu Jintao début 2007, exprimait dans un entretien un sentiment d’ores et déjà assez largement partagé sur le continent vis-à-vis de la Chine, lequel se double généralement d’une critique acerbe des stratégies occidentales: «Je pense que les Occidentaux auraient tort de croire qu’il leur suffit d’acheter la bonne gouvernance en Afrique… Ce que la Chine a réalisé taille en pièces cette illusion. Elle (la Chine) ne met nullement en danger les réformes de bonne gouvernance et la démocratisation en Afrique. Car seuls ceux qui(comme la Chine) ont privilégié une croissance endogène avaient des chances de réussir» (Financial Times, 5 avril 2007).

La crise financière de septembre 2008 va par la suite achever de discréditer le modèle néolibéral aux yeux de nombreux Africains, tout en renforçant dans le même temps la légitimité des stratégies de développement de la Chine et son approche par rapport à l’Afrique (Rebol, 2010). Ne pas prendre en compte cette évolution du
regard et du sentiment africains ne donne qu’une vision tronquée de la portée, des enjeux et des implications de ce retour de la Chine en Afrique. Certes, il est légitime de parler d’«offensive» pour décrire l’implantation spectaculaire de la Chine en Afrique (Niquet, 2007).
Mais encore faut-il garder à l’esprit que cette offensive n’a pu avoir lieu que parce que les élites africaines ont déroulé le tapis rouge à la Chine, privilégiant de plus en plus au consensus de Washington, longtemps présenté comme l’unique modèle politico-économique crédible après la fin de la guerre froide, ce que de nombreux commentateurs et analystes appellent désormais le «consensus de Pékin».

Chérif Abdedaïm

Une autre vision de la coopération

:Si la dimension économique a pris le dessus sur la dimension idéologique dans la relation sino-africaine, la logique de coopération et les modalités de l’aide chinoise à l’Afrique n’en témoignent pas moins d’une remarquable continuité sur le plan des principes et du discours (Chaponnière, 2008).
Comme par le passé en effet, l’aide de la Chine à l’Afrique n’est officiellement pas assortie de conditionnalités politiques et économiques, Pékin, fidèle en cela aux grands principes qui commandent ses relations extérieures, se montrant réticent à intervenir dans les affaires intérieures des États, au nom du respect de la souveraineté nationale et du refus du droit d’ingérence. Une posture qui ne va pas sans crisper les bailleurs de fonds traditionnels et une partie des acteurs sociaux, mais qui séduit au contraire la plupart des gouvernements africains, non mécontents de rentrer dans un rapport débarrassé de la chape de plomb que représentent à leurs yeux les conditionnalités imposées par les Occidentaux, lesquelles sont généralement assorties de discours paternalistes et moralisateurs.
Bien davantage qu’autrefois cependant, l’aide chinoise est fortement adossée à d’autres types de flux (échanges commerciaux, investissements, etc.), au point qu’il est difficile de démêler ce qui relève de l’aide au développement stricto sensu, de la coopération économique ou encore de simples intérêts privés (Guérin, 2008).
Multiforme, l’aide chinoise à l’Afrique s’insère en fait dans un écheveau compliqué d’interventions, de relations et d’engagements, mêlant logique «opportuniste» de l’intérêt et logique «altruiste» du don, dimension politique et dimension économique. De là, la difficulté de cerner les montants exacts de cette aide selon les critères du CAD (Comité d’aide au développement regroupant les bailleurs de fonds membres de l’OCDE).
Ainsi, au cours du très médiatisé sommet du Focac qui s’est tenu à Pékin à l’automne 2006, la Chine avait annoncé tout à la fois le doublement de l’aide au développement à l’horizon 2009, l’apport de 5 milliards de dollars sous forme de prêts préférentiels (3 milliards) et en crédits à l’export (2 milliards); un soutien de 5 milliards de dollars aux entreprises chinoises désireuses d’investir en Afrique; l’annulation de la dette des pays pauvres très endettés (PTTE) africains; la création sur le continent de zones économiques spéciales (ZES); l’augmentation (de 190 à 440) du nombre de produits africains exemptés de droits de douane à l’export vers la Chine; le renforcement de la coopération technique dans les secteurs de l’agriculture, de la science et de la technologie et la construction d’un centre de conférence pour l’Union africaine à Addis-Abeba.
Le multilatéralisme apparent de ces sommets et la générosité des montants annoncés ne doivent pas non plus dissimuler le fait que l’aide chinoise demeure bilatérale et fortement liée. «Plus précisément, note Bruno Hellendorff, la Chine lie aide et affaires de manière innovante en promouvant ses intérêts nationaux au travers
de partenariats mutuellement bénéfiques mis en œuvre par un largespectre d’acteurs et d’instruments. De cette façon, l’aide au développement chinoise n’est pas vue comme un enjeu moral, mais comme un outil de persuasion politique et une manière d’adoucir l’entrée d’opérateurs économiques chinois sur le continent»

Le plus souvent, cette aide est fournie via des packages deals, sorte de contrats de troc négociés d’État à État combinant investissements publics, semi-publics et privés, aides directes et dons, prêts concessionnels ou non, appuis techniques ou financiers, soutien aux entreprises chinoises et africaines, voire coopération de type militaire ou culturel. Dans les pays africains riches en ressources naturelles, le mode opératoire de ce type d’accord est relativement uniforme, si bien qu’il est devenu fréquent de parler de «modèle angolais» pour caractériser cette relation.
Comment fonctionnent concrètement ces accords? Dans le cas du package deal négocié avec la République démocratique du Congo (RDC), explique Daniel Guérin, «les fonds ne sont pas directement prêtés au gouvernement africain, mais le gouvernement chinois mandate une entreprise publique chinoise de construction – recevant généralement le soutien de l’Exim Bank (Banque chinoise d’investissement et d’import-export) – pour réaliser des projets d’infrastructures avec l’accord du gouvernement africain concerné. Ensuite, en contrepartie de la provision de ces infrastructures, le gouvernement africain accorde à des entreprises chinoises (privées la plupart du temps), le droit d’extraire des ressources naturelles (pétrole, minerais, etc.), à travers l’acquisition de parts dans une entreprise nationale et de licences. Le package deal s’accompagne aussi de dons consacrés à la construction d’écoles, d’hôpitaux, ou de bâtiments de prestige (palais présidentiels ou stades de foot) par
des entreprises chinoises».
Pour suspicieuse que soit cette approche de l’aide aux yeux des Occidentaux, et en particulier par rapport aux intentions qui animent la Chine et aux énormes avantages qu’elle en tire, il faut bien garder à l’esprit les fondements théoriques et les justifications idéologiques qui la sous-tendent.
Rappelons tout d’abord qu’officiellement la Chine ne déploie pas sa coopération au nom des Objectifs du millénaire pour le développement, approche qu’elle juge paternaliste et «assistantialiste», voire misérabiliste, mais au nom de la «solidarité Sud-Sud», de la tradition afro-asiatique et surtout d’une forme de partenariat d’égal à égal entre nations historiquement dominées, et vecteur de bénéfices pour chacune des parties, même si aujourd’hui les interdépendances économiques et les considérations pragmatiques ont pris le pas sur l’engagement idéologique. Un glissement d’ailleurs perceptible dans les discours des officiels chinois qui parlent désormais de partenariats stratégiques «gagnant-gagnant» et de complémentarité (Chaponnière, 2008; Tan Mullins, Mohan, Power, 2010).
Par cette relation qu’elle présente comme «gagnant-gagnant», la Chine entend en effet participer au développement de l’Afrique, sans pour autant lui indiquer la voie à suivre, en lui offrant son aide et son savoir-faire en contrepartie d’avantages, de concessions et de droits à finalité économique, lesquels, affirment les officiels chinois, seront en retour également profitables au continent, en contribuant au renforcement de son tissu productif (Shaye Lu, 2008). Cette vision de la coopération explique que l’essentiel de l’aide (70% environ) se concentre dans des projets d’infrastructure: infrastructures routières et portuaires, chemin de fer, énergie et télécommunication, etc. Un domaine d’investissement longtemps négligé par les bailleurs de fonds traditionnels au profit du renforcement institutionnel et de la lutte contre la pauvreté, preuve qu’existe une certaine complémentarité entre l’aide chinoise et l’aide occidentale.
Ne considérer la coopération sino-africaine que sous l’angle d’un engagement intéressé, d’une exploitation éhontée sans égard pour la démocratie et les droits de l’homme ou encore comme un simple rapport économique classique, dans lesquels les deux parties chercheraient ni plus ni moins à exploiter leurs avantages comparatifs respectifs, revient en fait à balayer une dimension essentielle nécessaire à la compréhension de la stratégie africaine de la Chine: la conception qu’elle se fait du développement et du chemin à emprunter pour l’amorcer.
À l’instar de la trajectoire suivie par la République populaire, les autorités chinoises mettent avant tout l’accent sur le renforcement de la base économique, laquelle est supposée en retour profiter à l’ensemble de collectivité. Ce modèle de développement note Girouard «reconnaît avant tout un droit de la collectivité au développement. Il fait peu de place aux droits de la personne, tels que ceux-ci ont été pensés dans le cadre de la modernité occidentale(…). La démocratie non plus n’est pas entendue de la même manière(…), Pékin y voit (avant tout) un pouvoir exercé pour le peuple et dans son intérêt…». Propre à la trajectoire chinoise, ce modèle n’en structure pas moins la relation sino-africaine, en exerçant un véritable attrait chez les élites qui y voient aussi, il est vrai, une justification bien commode pour se maintenir au pouvoir.
En fait, par-delà les discours légitimateurs, le consensus de Pékin, affirme Jean-Raphaël Chaponnière, poursuivrait ni plus ni moins «les mêmes objectifs que le consensus de Washington en les déclinant différemment: le premier donne la priorité à la stabilité et au développement, alors que le second fait des réformes un préalable au développement et à la stabilité». À ceci près que la Chine ne cherche pas à universaliser son modèle et moins encore à l’imposer. Plus sans doute que les bailleurs occidentaux, elle a conscience que son modèle n’est guère transposable comme tel, reconnaît l’hétérogénéité du contexte africain et accepte la cohabitation des stratégies de développement et la complémentarité des orientations. C’est pourquoi ce qui rendrait finalement la Chine si attractive aux yeux des Africains n’est pas tant le «succès» du modèle chinois que l’absence d’un consensus de Pékin unique (Rebol, 2010).

Chérif Abdedaïm